덴마크의 혁신시스템 : 혁신적 복지국가의 조건

덴마크의 혁신시스템 - 이노베이티브 복지국가의 조건

 / 菅沼隆

(https://www.jstage.jst.go.jp/article/janes/19/0/19_1/_pdf/-char/ja)

 

0. 서론

덴마크의 이노베이션 퍼포먼스는 높고, European Commission의 유러피언 이노베이션 스코어보드(EIS)에서는, 스웨덴, 핀란드, 네덜란드, 벨기에와 함께, 「이노베이션 리더」 로 분류되어 있다(European Innovation Scoreboard). 세계은행의 "Doing Business 2020"에서는 앙트레플레너십에서 세계 제4위에 자리잡고 있다(World Bank 2020:4). 세계지적소유권기구인 "Global Innovation Index 2022"에서는 세계 제10위에 위치하고 있다(World Intellectual Property Organization 2022:19). 이노베이션 지수의 신뢰성에 대해서는 몇 가지 의문이 제기되고 있지만, 많은 이노베이션 지수에서 북유럽 국가 및 베네룩스 국가가 높은 퍼포먼스를 나타내고 있는 경향은 분명하다.

위에서 본 이노베이션 지수는 행복, 복지, 평등 등의 일반적인 사회경제적 퍼포먼스 지표와도 경험적으로 상관되어 있다. 일반적인 사회경제적인 지수도 북유럽이 상위에 있음을 부인할 수 없다. 여기에 북유럽 여러 나라의 이노베이션 시스템을 다루는 이유가 있다. 21세기 들어 이들 나라는 큰 정부였고, 사회적 불평등이 상대적으로 작고 지속적인 경제성장을 이어가고 있기 때문이다. 일찍이 언금되어 온 복지국가의 병리는 과거의 이야기가 된 것처럼 말이다. 21세기 들어 북유럽 복지국가의 경제적 성과가 높은 이유는 무엇인가? 복지국가는 왜 혁신 리더가 되었는가 그 비밀을 찾는 것은 학문적 관심을 끌 뿐만 아니라, 경제가 쇠퇴해 가고 있는 일본에 있어서 유익한 시사를 얻을 수 있는 것은 아닐까 생각한다.

I. 「이노베이티브 福祉国家」의 着想 

 

1. 企業家로서의 정부로부터 이노베이티브한 福祉国家로
머츠카토의 기념비적인 작품 <기업가로서의 국가>가 공표된 이래로, 이노베이션에 있어서 정부 역할의 중요성이 주목받게 되었다(Mazzucato 2013 2015). 머츠카토는 덴마크의 풍력발전 사업을 다루면서, 기업가로서의 정부의 성공 사례로 간주했다. 그것은 큰 정부가 기업가로서 행동한다면, 이노베이션을 유발하고 국민경제 성장을 가져올 수 있는 증거로 여겨지게 되었다고 해도 좋다.

이 보고는 머츠카토 연구의 영향을 강하게 받고 있다. 하지만, 머츠카토는 정부의 역할을 민간 기업의 연구개발 R&D를 지원하는 점에 한정해 버리고 있다. 이후의 저작에서 미션을 설정하는 역할로서의 정부(정치)를 덧붙이고 있지만, 이것도 미션을 설정함으로써 관민의 연구 개발을 촉진하는 효과가 있는 것으로 한정해 버리고 있다.
본 보고에서는 머츠카토를 넘어 이노베이티브 복지국가라는 개념을 제시하고, 복지국가가 사회 전 영역을 이노베이티브하게 활성화하는 기능이 있음을 주장한다. 덴마크를 '이노베이티브 복지국가' 모델로 간주하고 복지국가의 이노베이티브한 기능 구조를 명확히 으로 하고바 한다.

2. Bent Greve 의 『社会的 이노베이티브한 福祉国家』
 본 보고가 영감을 얻은 선행연구는 Bent Greve의 『사회적 혁신적 복지국가』 이다(Greve 2015). Greve는 '사회적 혁신적 복지국가'에 대해 '민간 부문과 공공 부문은 상호 깊이 의존하고 있으며, 기업가적이거나 혁신적인 복지국가 없이, 사회는 가난해지고 잘사는 나라를 유지할 능력이 상실된다고 말했다. 거기에서는, 큰 정부에 의한 큰 관공 수요가 민간 기업의 성장을 지탱해 온 것을 지적하고 있을 뿐만 아니라, 복지국가는 "포섭적 노동시장 등" 사회적 가치'를 포함한 '사회적 투자 국가' '기업가로서의 국가'을 함께 가진 것으로 간주하고 있다(ibid.8-9). Greve는 북유럽 모델의 특질인, 높은 사회보장, 사회서비스에 대한 보편주의적 접근, 높은 기회균등, 긴 완전고용 기간, 높은 평등, 관대한 소득재분배 기능이 이노베이티브한 사회를 가져오고 있다고 지적한다(ibid.15). 본 연구는, Greve의 이 지적에 시사를 받고 있다. 하지만 Greve는 복지국가와 이노베이션의 관계에 있어서는 머츠카토를 답습하고 R&D, 트리플 헬릭스에 주목하며, 복지국가 시스템과의 관계가 명확하지 않고, 이노베이티브 복지국가의 정의도 명확하게 부여하고 있지 않다.

3. 이노베이션과 이노베이티브

여기서 유의해야 할 것은, 이노베이티브라는 용어가 반드시 이노베이션의 형용사는 아니라는 것이다. 이노베이션은 신결합·발명의 사업화를 의미하는데, 형용사의 이노베이티브는 새로운 물(물건 물자)를 만들어내는 인간이나 조직의 성향도 의미하고 있기 때문이다. 즉 이노베이티브란 「신규성」 뿐만 아니라 '창조성' '유연성' "호기심" '모험심' '능동성' '리스크테이크' '기동성' '협조' 등을 지향하는 인간이나 조직의 특성도 나타내고 있다. '이노베이티브한 복지국가'도 그러한 지향성을 가지는 복지 국가라고 말하고 싶다. 본 보고에서는 덴마크를 모델로 이노베이티브 복지국가의 여러 요소들을 꺼내 그것이 어떻게 이노베이티브한 경제와 연관되어 있는지 구조를 밝히고, 이노베이티브 복지 국가를 정식화하는 것을 과제로 한다. 여기서 잠정적으로 '이노베이티브 복지국가란 복지국가의 여러 제도 가치에 의해 이노베이티브한 인재나 조직이 촉진되고, 이노베이션이 유발되기 쉬운 국가'라고 정의해 두자.

4. 내쇼날 이노베이션 시스템 NIS로서의 福祉国家

(1) Lundvall 의 이노베이션 시스템 개념

이러한 국가와 이노베이션의 관계를 분석할 때, 본 연구가 의거한 이론적 틀은 내셔널 이노베이션 시스템(NIS)의 개념이다. 복지국가라는 국가를 하나의 단위로 하여, 이노베이션과의 관계를 고찰하기 위해서는 이 개념이 가장 효과적이라고 생각했다. NIS의 연구사는 30년이 넘는데, 여기서는 NIS 개념을 가장 이른 시기에 제기하고, 또한 이 개념으로 덴마크를 분석한 올보 대학의 Bengt-Ake Lundvall의 업적에 의거한다. Porter 등이 이노베이션을 '인터랙티브한 학습 프로세스'로서 파악한 것을 근거로 하여, 수평적인 인터랙션으로서 트리플 헬릭스론을 향한 것에 대해, Lundvall은, 그 프로세스를 가능하게 하는 사회 시스템에 주목했다(Lundvall 200260-74). 또, 이노베이션 연구의 「하이테크 바이어스」를 비판하고, 파괴적인 이노베이션보다 실행·사용·교류 모델 DUI-model (learn by doing, using and interacting)에 의한 저테크놀로지의 이노베이션의 중요성을 지적했다.
Chaminade과 Lundvall은 NIS를 "과학적 기반과 경험적 기반의 프로세스에서 비롯되며, 능력 형성도 결정짓는 것으로, 다양한 조직·제도·사회경제적 구조를 횡단하여, 이노베이션의 정도와 방향성을 결정하는 열린, 진화적이고 복잡한 시스템'으로 정의하고 있다(Chaminade & Lundvall 2018: 2). 즉, '다양한 조직·제도 사회경제적 구조'를 횡단한 '능력 형성 시스템'으로서 NIS를 정의하고 있는 것이 주목된다. 이노베이션 시스템이란 그 사회에 포함되어 있으며, 교육제도, 노동시장, 노사관계, 시민사회의 질, 정치의 질, 소셜·캐피탈 등을 토양으로 하여 생성되고 있음을 시사한다.

(2) 이노베이션의 성과와 코스의 재분배장치로서의 복지국가
Lundvall은, 이노베이션의 부정적 측면·위험성에도 주목해 「이노베이션의 비용」을 언급하고 있다. 즉, 1) 직접적인 연구 개발에 필요한 비용과 더불어 '간접적인 비용'으로서, 2)기존 숙련기능의 가치 저하를 겪는 노동자, 3)시장을 빼앗기는 기존 기업소유자, 4)생산방법의 변화로 사회인프라의 진부화와 신설을 강요받는 납세자, 5)내구소비재의 가치 저하로 인한 소비자, 등이 비용을 부담하게 된다(Lundvall 200225). Lundvall은 이노베이션의 성과 편익이 이 비용을 어떻게 보충할 것인가,에 의해 각국의 이노베이션 시스템의 특징이 나타난다고 한다. 즉 복지국가라는 재분배 시스템을 통해 성과 편익을 재분배하고 비용을 사회화하는 점에서 덴마크의 이노베이션 시스템의 특징을 찾아내려고 하고 있다.

또한 Lundvall은 덴마크 이노베이션 시스템의 '근원적 요소 fundamental components' 로서 '교육' '노동시장'과 '자본 시장'의 3가지를 들고 있다(Lundvall 2002:75-93). 이 중 '교육' 와 노동시장 은 복지국가의 결과이자 요인이기도 하다.

 

II. 教育과 企業組織의 権力構造 - 시티즌십 教育과 이노베이션

 

1. 教育
덴마크의 학교 교육 시스템에 대해서는 이미 다양한 연구가 이루어지고 있으므로 여기에서는 언급하지 않는다(原田 2020)(豊泉 2021). 또, 졸업 후 직업 훈련에 대해서는, 약간 오래되었지만, 다른 기회에 논했기 때문에 여기에서는 언급하지 않는다(菅沼 2009, 2015). 단, Lundvall은 덴마크의 교육 시스템에 대해, 초중등교육에서 '개인의 자립 independent를 매우 중시'하고, 소득 격차가 작다는 점과 맞물려 '조직에 있어서의 권력의 거리가 짧다'는 것이 덴마크의 이노베이션 시스템의 특징을 이루고 있음을 지적하고 있다(Lundvall 2007). 주목할 만한 것은 런드발이 초등교육 전기 중등교육 및 그 이후의 교육에서 시티즌십 교육의 중요성을 지적하고 있다는 점이다. 초등교육이 다른 사람과의 경쟁이 아니라 개인의 자립과 다른 사람의 존중을 목적으로 하고 있음에 유의해야 한다. 자립한 종업원이 많아 작은 소득 격차 하에서, 상-하의 거리가 가까워, 수평적인 직장조직이라는 점이, 교육으보부터 본 덴마크의 이노베이션 시스템임이 시사되고 있다. 단, 이노베이션(innovation)과의 관계에서는, 초등교육 단계에서부터, 이과계 교육이 낙후된 점이 지적돼 수업시간 확보가 과제가 되고 있다.

본고에서는 Lundvall이 덴마크 NIS의 근원적 요소로서 자적한 노동시장과 자본시장의 특징에 관하여 2022년 여름 訪問調査 結果도 포함하여 설명한다

2. 노동과 이노베이션 학습조직으로서의 직장

 

(1) 덴마크 労使関係의 특징

노동과 이노베이션의 관계에 대해서는 계량적으로 나타내기가 어렵다. EIS에서는 '인적자원' human resources' 지표로서 '이과계 박사학위 취득률' '고등교육 수료자율' 이 사용되고 있다. 하지만, EIS는 자원 투입과 산출 지표의 구별이 명확하지 않고, 덴마크의 이노베이션의 퍼포먼스를 평가하기에는 취약한 점이 있다. 여기서는 덴마크 노사 관계의 특징인, 1) 노동조합과 경영자 단체의 높은 조직률, 2) 중앙 및 지역·직장의 단체교섭에 의한 강한 조정기능, 3) 자발적인 합의가 중심이며, 4)국가에 의한 법적 개입이 작은, 5) 노사간의 컨센서스가 비교적 높다'(菅沼 2015:49)라고 하는 특징을 기초로, 직장에서의 학습에 어떠한 특징이 있는지를 확인하고자 한다. 즉, 네오코퍼러티즘적인 복지국가에 있어서의 노사관계가 직장의 학습의 본연의 자세에 영향을 주고 있는가, 라고 하는 점이다.

 

(2) 学習組織으로서의 직장

Lundvall은 "종업원의 학습과 지식 창조에 명확하게 자각적인 직장" 을 '학습조직 learning organization' 이라는 개념으로 파악하였다. (Lundvall 2002:122) Lorenz 등은 Lundvall을 계승하여 '학습조직'을 '모든 직장 수준의 종업원이 일상적으로, 학습하고 새로운 지식을 탐구할 기회를 증진시키도록 방향지어진 노동조직과 경영관행'이라고 정의하였다(Lorenz et al. 2021:170). 여기에서는 Lorenz 등이 의거한 2013년 유럽기업조사 European Company Survey 2013(ECS 2013)의 데이터를 개관한다. ECS2013은 노동조직 work organisation에 초점을 두고 조사하고 있기 때문이다(Eurofond 2015). 이 조사에서 덴마크, 스웨덴, 핀란드가 특히 우수하다(상위 3위). 지표로서 상사와 종업원의 공동결정'(p.52), '노동시간의 유연성'(ibid 69) '종업원 참가'(ibid. 94)를 들 수 있다. '유급 직업 훈련'(ibid. 65)에서는 3국은 상위 6위 이내에 있으나, 덴마크의 경우 OJT의 활용도가 핀란드, 스웨덴과 비교해 극단적으로 낮은 것이 지적되고 있다. 또한 덴마크가 1위를 차지하는 지표로서 「종업원 참가제도의 정비」(ibid 98)가 있으며, 중소기업의 포인트가 현저하게 높다.

(3) 높은 学習組織 점수
Lorenz와 Holm 등은 ECS 2013의 데이터를 이용하여, 직장 이노베이션, 종업원 참가, 사회 대화 social dialogue의 요소를 추출하여, 노동조직을 '학습조직 Learning organisation' '인적자원 관리 하이브리드 HRM hybrid' '단순조직 simple organisation'으로 분류했다(Lorenz and Holm 2021:174). 그것이 도표 1이다. 그리고 덴마크, 스웨덴, 핀란드에서 '학습조직' 의 비율이 현저하게 높은 것을 확인했다. 즉 종업원이 학습하고, 새로운 지식을 탐구하는 활동 practice이 이루어지는 조직의 비율이 높음을 보여준다.
Lorentz와 Holm은 또한 종업원 조사인, 2015년 유럽 노동조건 조사 the European Working Conditions Survey (EWCS 2015)에 기초하여 '재량 학습 노동 조직 discretionally learning work organization'의 개념 '높은 수준의 종업원의 학습과 문제 해결 및 노동 방법과 노동 시간에 대한 종업원의 통제가 이루어지는 조직'을 사용하여, '학습 조직' 와의 상관성을 발견하고 있다 【도표 2】 (ibid 184). 이들은 모두 덴마크 스웨덴 핀란드가 가장 높은 점수를 받아 상관관계가 높은 것으로 나타났다.

이상 덴마크는 스웨덴, 핀란드와 함께 직장 학습 기회가 많아 자발적으로 학습하고 창의적으로 연구하는 직원이 많은 것을 확인할 수 있었다. 거기에는 노동조합은 어떻게 관여하고 있는 것일까.

 

 

(4) 노동조합의 이노베이션 관점
2019년 1월 노동조합 내셔널센터 전국연합 LO와 직원 공무원공동회의 FTF가 합병하여 노동운동 중앙조직 FH Fagbevægelsens Hovedorganisation(영어로는 Danish Trade Union Confederation)가 결성되었다. 2022년 8월, 필자들은 FH의 경제정책 담당자를 인터뷰했다. 그 개요를 소개한다. 덴마크의 노동조합은 신기술 도입에 협력하고 있으며, 노동의 진부화로 인한 실업을 용인함과 동시에, 고용 정책의 충실을 추구해 왔다. 단체 교섭을 통해서 '상호의 이익'의 실현을 도모하는 것이 중요하다. 노동력 공급을 높여 생산성을 높이는 것이 현명한 방법이다. 누구나 취업하고, 납세함으로써 복지국가를 유지할 수 있다. 이노베이션을 촉진하는 것, 개발된 기술이 보급되는 것도 중요하다. 플렉시큐리티는 후한 관대한 실업보험이 있기 때문인데, 매우 좋은 제도라고 높이 평가하고 있다. 조합으로서는, '황금의 삼각형' 요소인 적극적 고용정책의 기축인 직업훈련제도의 내실화가 정책적 요구가 되고 있다. 이상과 같이 FH는 이노베이션 추진에 매우 적극적이며, 단체교섭을 통한 성과분배를 추구하고 진부화해가는 기능에 대응하기 위한 직업훈련의 내실화를 정책요구의 필두로 내세우고 있음을 알 수 있다.

 

(5) 종업원 주도의 이노베이션과 능력 개발 요구

LO는 2006년에 '종업원 주도의 이노베이션' Employee Driven Innovation(EDI)이라는 개념을 제기하였다(LOog Ugebrevet A7 2006). 조사 대상 사업장의 41%가 직원들을 새로운 생산·솔루션 서비스 개선에 참여시키는 것으로 나타났다. 보고서는 '숙련·비숙련 종업원을 참여시킴으로써, 이노베이션 구상은 큰 성과를 얻을 수 있을 것이다'라고 결론 내렸다. 그리고 '종업원을 성과 지향으로 이노베이션 프로세스에 참가시키는 것' '관리직은 직원들의 아이디어에 귀를 기울일 것' '실험할 여유와 실패에 대한 관용' '능력개발과 직업교육' '고객으로부터의 피드백을 시스템으로'도입하는 것' '이노베이션에 대한 전략을 확립할 것'을 제언했다(ibid.p.1). 여기서의 '종업원'은 '숙련 및 비숙련' 노동자이다. EDI는 이후 학술적인 연구주제가 되어 OECD의 교육연구혁신센터와 과학기술산업이사회 Center for Educational Research Institute (CERI) and Directorate for Science, Technology and Industry (STI) 보고서 CERI/STI(2010)와 Høyrup et al. (2012) Oeij et.al . (2017) 등의 업적이 나오고 있다.

(6) 모든 노동자의 스킬업

2010년 LO 는 앞으로 노동시장으로부터 더 많은 '더 나은 일자리'로 이노베이션에 관한 태도를 명확히 하고 있다(LO2010). 거기에서는 이노베이션에 대해서 '모든 종업원은 이노베이션에 공헌할 수 있다'고 말하고, '연구 개발에의 투자의 증가' '많은 사업소에 이노베이션 프로그램을 보급' '직장에서의 새로운 이노베이션과 인터락션 samspil' '이노베이션 시스템의 한층 더 일체화 sammehæng' 을 제언하였다. 그 때, 덴마크의 노동자는 이노베이션에 관여할 준비가 되어 있고, '현장 주도의 혁신 praksisdrevet innovation' 의 잠재능력이 높은데, 이노베이션이 부족한 사업소와 공공부문에서는 그러한 실무경험을 얻을 수 없다고 말하고 있다(ibid: 6-7, 31-32). 2012년 LO는 2012년 생산성위원회 Produktivitetskommissionen에 대한 『의견서』에서 '교육훈련'의 필요성을 강조하고, '모든 노동자' 의 「스킬 업 opkvalificering」을 요구했다(LO2012:3). LO는 이노베이션을 적극적으로 추진하는 자세를 관철하고 있다.
덴마크 금속노조 Dansk Metal 은 2019년 '덴마크 산업계에 로봇 도입 필요성'이라는 보고서를 공표했다(Dansk Metal 2019). 거기에서는 신기술을 도입한 직장의 사례를 제시하면서, 로봇의 도입이 생산성 향상과 함께 조작요원의 증가를 가져왔던 사례를 보여주며, 로봇 투자를 증가시킬 것을 주장하며, 중소기업에서 로봇 투자가 진행되고 있지 않다는 점을 문제로 지적하고 있다.

(7) 플렉씨큐리티의 재론

LO를 계승한 FH는 2022년 5월에 '덴마크 모델을 최우선으로 해야 한다 - FH의 덴마크 모델 강화 방안' 을 공표했다(FH 2022). 그 첫머리에 FH Rizette Risgaard 회장은 FH(LO)가 일관되게 플렉씨큐리티 모델을 중시해 왔다고 말한다. 동보고서에서는 '플렉씨큐리티는 노동조합의 높은 조직율에 지탱되고' 있어 노동조합이 책임을 지는 구조로 되어 있는 것의 중요성을 호소하고 있다. 이 보고서는 직업훈련 경비의 96%가 15세에서 39세 사이의 연령층에 사용되고 있는 것을 문제로 보고, 평생 직업훈련의 내실화를 호소하고 있다(ibid:19). 이것은 40대 이후의 중고 연령층에 있어서 플렉씨큐리티가 충분히 기능하고 있지 않음을 시사한다

III. 資金配分과 이노베이션・클러스터

 

1. 産業推進機構 ERST - 투명하고 다원적인 評価指標에 기초한 전략적 가금배분 시스템

 

(1) 産業資金配分一産業推進機構 ERST

첫머리에 소개한 유럽혁신스코어보드(EIS)에 따르면, R&D intensity(GDP 대비 R&D 지출 규모), 민간기업의 R&D 투자지출 규모, 고등교육기관이 공적 R&D 자금을 받는 비율, 취득한 특허의 비율과 특허의 퍼포먼스 등을 통해, 덴마크가 연구의 아웃풋에 있어서 높은 퍼포먼스를 올리고 있는 것을 시사하고 있다. 이곳에서는 산업자금을 공급하는 산업추진기구 Danmarks Erhvervsfremmebestyrelse ERST [영어명 Danish Business Authority] 의 사업에 대해 설명한다. ERST는 정부 자금 및 EU로부터 수용한 지역 개발 기금 EU Regional Developing Fund(ERDF) EU Social Fund(ESF)를 민간 기업과 이노베이션 클러스터에 배분하고 있다. 민간 부문에 공적 이노베이션 자금을 공급하는 중심적 기관이라고 해도 좋다.

(2) ERST 이사회의 구성과 독립성
ERST는 법률상 경제산업성 소관의 기관이지만, 독립성이 높은 것이 특징이다. 이사회의 구성원은 법률로 명확하게 규정되어 있다. 이사장은 경영자 중에서 경제산업대신이 임명한다. 5명은 코뮤네에서 선출, 3명은 경영에 종사하고 있는 경영자, 1명은 민간 중소기업 경영자, 1명은 민간기업 경영자, 1명은 여행산업 민간 경영자, 1명은 광역연합 레기온 의원, 1명은 노동조합연합 CO-industri에서 직업대신이 지명, 1명은 노동조합의 대표로 노동조합 내셔널 센터의 추천을 받아 직업대신이 지명, 1명은 연구자로 직업대신의 추천, 1명은 정부를 대표하고 직업대신이 지명한다, 라고 규정되어 있다.
산업정책의 이해관계자로부터 이사가 선출되고 있으며, 또한 법률로 규정된 단체가 이사를 선출하는 것을 기본으로 하고 있으며, 경제산업 대신의 인선 재량이 한정되어 있다. 노동조합의 대표는 2명, 코뮤네에서 5명으로, 코뮤네의 권한을 널리 인정하고 있다. 경제산업성 소관이지만, 동성으로부터 독립적으로 의사결정할 수 있는 단체가 되고 있는 이사회는 연 6~7회 개최되며, 그 회의 개요는 홈페이지에 공개된다.

2. ERST 『2020~2023년 전략』의 策定 프로세스

 

(1) 理事会와 全国戦略会議

ERST 사업은 정부인 경제산업성과의 합의 계약에 의거하다. 여기에서는 2019년에 체결된 ERST의 기본방침 '2020~2023년 전략' (이하, 『전략』으로 표기한다) 의 입안 과정을 보고자 한다. 입안 과정의 자료는 모두 홈페이지에 게재되어 있다.. 2019년 5월 제3차 이사회에서 2020년 이후의 전략에 대해 논의가 개시되었다. 관계단체의 청취기간, '전국전략회의 National strategikonference' 개최 일정 등을 논의하고 있다. '전국전략회의'는 '전국의 액터와 관심을 가진 자들이 모여, 향후 분권적 산업 추진 전략에 대해 논의한다'는 것을 목적으로 했다(제3회 이사회 자료 2.1.2). 6월 4차 이사회서 전략의 개정 스케줄이 제시되었다(제4회 이사회 자료 2.1.2). 경영자 단체, 이노베이션 클러스터, 연구개발기관, 여행업계, 지방산업사무소 등과 회의를 갖는 일정이 결정되어 8월 말의 '전국전략회의'에서 관계자들이 모여 전략을 논의하게 되었다. 9월에 전략안이 결정되어, 10월에 공개 청취를 실시하고, 11월에 최종안을 만들고 12월에 경제산업성과 협상해 합의를 이룬다는 일정이다.

(2) 전국 관련단체로부터의 의견 집약
그 입안 과정의 상세한 내용을 소개하는 것은 할애하지만, 개별 분야에 대해 상세한 자료가 작성되고 구체적인 목표와 수단이 논의되고 있다. 예를 들어, 이사회에서는 젊은이나 미숙련 노동자에 대한 '직업에 연결하는 포섭적 교육'에 대해 논의되고 있다(제3회 이사회 자료 4.2.1.1). 또는 중소기업의 이노베이션을 추진하기 위해서는 경영자의 '성장 능력'과 종업원의 직업능력의 양자를 높일 필요가 있는 것이 확인되었다. 대상 그룹과 그 활동 방법, 비용에 대해서도 논의되고 있다(제3차 이사회 자료 4.2.2.1). 이노베이션 클러스터의 본연의 자세도 항상 논의되고 있다. 9월의 제4회 이사회에서는 관련 단체로부터의 청취 내용이나 의견서를 집약해, 전략안 의 디스커션 페이퍼를 작성하였다(제4회 이사회 자료 2.2.2.). 각계의 의견서 제안으로 제출 자료는 방대해지고 있다. 예를 들면 '더 많은 젊은이를 직업훈련으로'라는 자료에서는, 직업훈련학교·연구기관의 새로운 제안을 일람표로 만들어 놓고 있다(제4회 이사회 자료 3.2.2.2).
이러한 과정을 거쳐 『전략』 안을 경제산업성에 제출하고, 합의 aftalen을 체결했다. 『전략』에서는, '노동력과 사회적 포섭' '이노베이션과 우위성의 강화' '녹색화와 순환경제' '앞으로 노동현장 강화' '중소 영세기업의 참가'를 기본방침으로 했다.

3. ERST의 이노베이션 정책 一産業클러스터 정책에 주목

(1) 産業클러스터의 재편

청취조사를 근거로 하여, 여기에서는 ERST의 산업 클러스터 정책에 대해 소개한다. 산업 클러스터 정책은 덴마크의 「강점(우위성)」과 「장래 유망성」에 주목해 입안되고 있다. 「강점」의 명확한 표현과, 복잡화된 기업간 관계를 정리·통합해, 어느 기업은 어느 클러스터에 관련하는지를 상세하게 조사해, 클러스터의 구조를 심플하고 명확하게 한다. 즉, 1개의 클러스터는 전국적 nation wide여야 하며, 클러스터간의 중복·겹침을 가능한 한 회피하게 되었다. 이것이 '2020-2023 전략' 의 새로운 점이었다. 즉, 지역별 혁신 클러스터 정책을 지양하고, 전국 규모의 이노베이션 클러스터 정책으로 전환했다. 그리고 '강점' 와 유망성을 기준으로 클러스터를 평가하여 등급을 매긴 prioritize를 했다. 랭크를 매길 때는 퍼블릭 코멘트, 이해관계자의 인식의 도식화, 관계 단체·구 래스터의 의견 청취, 전략을 위한 워크숍, 그리고 '전국전략회의' 에서 의견을 청취하고 결정한다.
이러한 절차를 거쳐 산업클러스터를 인정하고, 자금 배분을 결정하게 되었다. 이노베이션 이론으로는 '트리플 헬릭스'를 졸업하고, 섹터별 전국적인 생태계를 형성하고 에이전트 간에 자금·자원을 '중립적으로 배분하는 구조 neutral structure'로 전환했다고 한다. 이노베이션 정책의 전 과정에서 중소기업 유의 SME-awareness' 지방자치단체와 비즈니스 허브(산업의 집 등)가 지원하는 것을 구체적 방안으로 삼았다. 마찬가지로 '고용 흡수율' 와 노동자의 '사회적 포섭' 이 클러스터 평가 기준에 포함되어 있다는 사실도 부기해 둔다.

(2) 独立機関으로서의 '合意' '透明性'、'参加'、'説明責任'
이노베이션 자금을 배분하는 ERST의 조직, 의사결정 과정, 정책을 보면, 이사회 구성원은 법률에 따라 독립적으로 선출되며, 경제 산업성으로부터 독립한 기관으로서 사업 활동을 실시하고 있는 것이 밝혀졌다. 소관 부처에 忖도할 필요가 없다. '전략'을 책정하는 프로세스를 보면, 의사결정의 모든 과정이 공개되어 있어 투명성이 지극히 높다. 매우 넓은 범위에서 의견을 청취하고, '전략 책정에 누구라도 참가할 수 있는 구조를 마련하고 있다. 이것은 코퍼러티즘이 아니라, 직접 참여 제도에 가깝다. 형식적으로는 참여형·민주주의적 이노베이션(democractic 이노베이션)이라고도 할 수 있는 시스템이 되어 있다. 클러스터 정책은 한편으로 정리 통합 을 행하고, 다른 쪽에서 '공개된 등급 매기기' 을 실시하고 있다. 즉, 「설명 가능한 등급 매김」을 목표로 하고 있다. 또 일련의 과정에서, 중소기업의 참여 사회적 포섭이 근원적 가치 규범으로서 의식되고 있다. 여기에는 복지국가적 가치규범이 박혀 있다고 볼 수 있다.
단, Drejer 등에 의하면, 2020년의 클러스터 재편은 신고전파적인 접근에 의한 것으로, 지역 단위의 클러스터를 폐지하고 기존 클러스터 정책의 실패를 알리는 데 성공한 결과라고 지적하고 있다(Drejer and Christensen 2021:72). 특히 지역의 주체성을 빼앗기고, 또한 클러스터의 참가자가 균질화되어, 이질적인 액터의 관여가 저하된 것을 비판적으로 논평하고 있다.

 

IV. 公共部門의 이노베이션

1. 公共 이노베이션센터의 설치 경위

여기서는 2013년 설치되었던 「公共이노베이션 센터」 (2021年 「公共−民間이노베이션센터」로 약칭)의 설립 경위와 활동틀 소개한다

덴마크에서는, 1990년대부터 ICT의 도입과 디지털 정부의 촉진에 의해 공공부문이 민간부문의 디지털화를 촉진해 왔다. 이것이 2000년대에 들어서면서 자각적으로 추구되게 되었다. 2007년, 정부는 보고서 '더 좋은 복지와 더 큰 노동이 고품질의 공공 서비스를 위한 정부 전략'을 정리해, 공공부문에서의 이노베이션이 자각적으로 추구되었다(Regeringen 2007). 공공부문의 이노베이션 public sector innovation PSI 개념을 덴마크에서 이론적으로 제시한 것은 로스킬레대학의 EvaSørensen과 Jakob Torfing이 아닌가 한다. 두 사람은 2011년에 「공공부문에 있어서의 협력 주도의 이노베이션」이라는 저작을 출판했다(EvaSørensenog Jakob Torfing 2011). 같은 해, 사회민주당 수반 정권에서 경제 내무장관에 있던 라디켈 당수 Margrethe Vestager가 공공 이노베이션 센터의 설치를 제안했다고 한다. 센터는 정부, 코뮤네 연합 KL, 레기온 연합으로부터의 거출금과 기부금으로 운영되고 있다. 이에 따라 센터 서비스는 중앙정부, 코뮤네, 레기온 모든 공무원이 무상으로 이용할 수 있다.

 

2. 센터의 목적
센터의 목적으로 '이노베이션을 통해서 공공부문의 질을 향상시키고, 효율화하는 것에 공헌하는 것'과 '공공부문과 민간부문의 협동을 통해서 다양한 이노베이션에 의한 해결 수단을 이용해 사회의 복지와 성장과 풍요로움에 공헌하는 것'의 두 가지를 정하고 있다.
구체적인 활동 사례를 열거하고자 한다. 1) 공공부문에서 어떻게 이노베이션을 일으킬 것인가, 민간부문의 이노베이션 사례를 공공 부문에 응용하다 노하우를 개발하여 제공하고 있다. 거기에서는 경영학의 최신 이노베이션 실천 등 민간부문의 이노베이션 연구 성과도 적극적으로 도입하고 있다 있다. 2) 직장에서 이노베이션에 임할 인물을 발굴하고, 제휴를 취하고 있다. 3) 전국의 이노베이션 사례를 수집하고, 아카이브를 생성하고, 정보를 제공한다. 또한, 4) 매년도 현창 제도를 마련해 우량 사례를 현창해, 정보를 제공하고 있다. 5) 다양한 레벨의 기관에 있어서의 협동·제휴를 촉진하고 있다. 6) 이노베이션(innovation)·바로미터를 개발해, 각 공공부문이 이노베이션 활동을 실시할 때의 지표를 제공하고 있다.

 

3. 이노베이션 바로미터의 개발
이노베이션 바로미터는 20여 개 항목으로 세분화되어 있으며, 일상의 업무 속에서 이노베이션의 시즈를 찾아내는 지표가 되고 있다. 예를 들면, '다른 사람과의 협동' '기업과 협력' '시민 아이디어 중시 연구자의 협력을 얻는다' 자발적으로 새로운 것을 창출' '기금 활용한 해법' '해외 사례에서 영감' '동료 아이디어 활용' 성과를 찾아내다 새로운 대화를 시작한다.'똑똑한 조직' '새로운 서비스 창출' '정치적 권리 보장' '새로운 기술의 사용' '기존에 없던 것을 창출' '경제적이어야 한다' '자신의 일을 점검' '재활용과 공용' '배리어의 극복' '국제 이노베이션 바로미터' 등을 들 수 있다. 또, 전체를 통해서, 과제 지향 challenge-oriented의 이노베이션이 자각되고 있다(Christensen 2021:49).
2021년 OECD가 덴마크의 공공부문 혁신정책을 평가한 보고서를 작성했다(OECD 2021). 그에 의하면 덴마크는 공공부문의 이노베이션의 세계적인 「롤 모델」이 되고 있다는 것, 이노베이션에 적극적인 공무원이 많은 것 등을 지적하고 있다.

결론
전통적인 네오코퍼러티즘적인 (중앙집권적인) 노사관계가 1990년대에 직장 차원의 교섭으로 분권화되어 온 것은 지금까지도 지적되어 왔다. 그것은 직장 차원에서의 개별적인 교섭의 중요성이 커졌음을 의미한다. 이 개별적 교섭의 진전과 직업훈련의 개별화(맞춤형 직업훈련)이 진전되어 2000년대에 들어서 직장의 학습 조직화가 진전되었다. 플렉시큐리티는 이노베이션을 촉진하는 효과가 있는 것으로 간주되어 덴마크 모델의 우위성으로서 재평가되고 있다. 고용정책에 대한 노동조합의 약속 이행도 줄곧 강하게 유지된다. 정부의 이노베이션 정책에도 노동조합이 참여해 복지국가적 가치관이 담겨 있다.
공적인 산업 자금을 배분하는 산업 추진 기구는 독립성과 투명성이 높고, 광범위한 이해관계자의 참가에 의해 전략이 책정되고 있다. 이노베이션 클러스터로 산업을 정리 재편하는 프로세스도 투명성과 당사자 참여가 중시되고 있다. 직업훈련에 의한 직업능력 개발을 통한 사회적 포섭에 의한 이노베이션도 추구되고 있다. 이노베이션 정책에 복지국가적인 가치관이 포함되어 있다고 할 수 있다.
공공부문의 이노베이션은 재정 규모가 크고 공무원이 많은 복지국가의 이점을 살린 것이라고 할 수 있다. 공공부문이 이노베이션을 선도하면 민간부문이 추종하지 않을 수 없는 것이다. 공공부문의 이노베이션 센터가 설치됨으로써 덴마크는 사회서비스 영역에서도 자각적으로 이노베이션이 진행되고 있다.
21세기로 접어들면서, 덴마크 복지국가는 큰 정부와 네오코퍼러티즘적 노사 파트너십을 활용하면서, 이노베이티브한 존재로 전환했다고 할 수 있지 않을까.

【本研究は JSPS 科研費 21H00797 の助成を受け たものです】

【주】

1 https://research-and-innovation.ec.europa.eu/statistics/per formance-indicators/european-innovation-scoreboard,en
[2023/04/01]
2. 원문은.. "an open, evolving and complex system that encompasses relationships within and between organizations, institutions and socioeconomic structures which determine the rate and direction of innovation and competence-building emanating from processes of science-based and experience-based learring
3 「ユースカウンシル」に着目し、教育を意思決定 への 「参加」 「政治参加」の視点で捉えている点が重要で ある。また、 が 「着する社会」 と特徴づけている点 も注目すべきである。
4 論文によると、多重対応分析 multiple correspondence alysis で、「学習組織」 「人的資源管理ハイブリッド」 『翠」の3つのクラスターを析出している。
5 2022 8 30 Pacar Ahrunfeldt Schrøder, Privarvspolitisk konsulent. 地太郎氏とともに聞き取り。
6 この報告書では約500の事業所の管理組合の場 ... Aidarepresentant アンケートを調査を行った。 また、9つの事例調査を行った。
7 https://erhvervsfremmebestyrelsen.dk/bestyrelsesmoeder (2022/11/03 アクセス)
8 주7に同じ。
9 2022 8 31 Andress Donald Munk Sarees, Fuldmægtig hos Erhvervsstyrelsen. ... 聞き取り。
10 2022 4 6, Lese Krogh Jeppesen, Chefiarulent hos Center for Offentiig-Privat Innovation, 蜂蒙氏、倉地真太郑氏 とともに聞き取り。
11 https://co-pl.dk/viden-om/innovationsbarometeret/(2022/11/04 アクセス)
12 Center for Offentlig Innovation and Observatory of Public Sector Innovation(2021),Public Sector Innovation-Scan of Desmark, OECD.

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